Direito Constitucional - Estados da Federação
Os estados da federação brasileira possuem plena autonomia no tocante às suas competências administrativas, legislativas e tributárias. Porém essa autonomia não é de nenhum modo absoluta e incondicional. Na verdade em muitos temas as constituições estaduais precisam seguir a constituição federal tal como se fosse um espelho da magna carta. Assim há uma série de vedações ao poder constituinte derivado, muitos deles provenientes de interpretações do próprio Supremo Tribunal Federal. Vejamos alguns casos concretos.
As constituições estaduais não podem avançar sobre competências do poder executivo estadual pois essas muitas vezes são espelhadas na competência do chefe do poder executivo federal (o presidente da República). Caso contrário haveria uma quebra da independência dos poderes em nível estadual e também municipal (idem para o caso do Distrito Federal). Assim não pode uma constituição estadual determinar que a escolha, destituição ou exoneração de secretário estadual estaria condicionada a aprovação da assembleia legislativa. Não é o que acontece no plano executivo federal onde a escolha de ministros e sua exoneração cabe exclusivamente ao chefe do poder executivo federal (o presidente da República). O mesmo se diga à administração do poder executivo, seus órgãos, autarquias, empresas públicas, etc, enfim da administração pública em geral. Nunca poderá haver a invasão por parte do poder legislativo estadual sobre a lista de competências do executivo em sede de poder constitucional derivado das constituições estaduais.
O quórum de aprovação de emendas à constituição dos estados deve ser o mesmo para a aprovação de emendas à constituição. A constituição federal será o espelho e modelo para a determinação desse quórum de aprovação. O mesmo se refere às leis de iniciativa privativa do chefe do poder executivo estadual. Haverá uma semelhança completa as competências do presidente da República em relação à União e as competências do governador de Estado em relação ao ente federativo. A constituição federal de 1988 é o grande modelo a se seguir nesse aspecto.
Em relação ao procurador de justiça do estado esse deve ser escolhido pelo governador através de lista tríplice enviada pelo ministério público, sendo vedado sua escolha a uma prévia aprovação da assembleia legislativa. È bom salientar que em nível federal o presidente da república pode escolher o procurador geral da república mesmo que ele não esteja na lista tríplice enviada pelo ministério público federal como ocorreu no caso do procurador geral da república Augusto Aras, que foi escolhido pelo presidente Bolsonaro, mesmo ele não fazendo parte dessa lista. No nível estadual ele teria que ser obrigatoriamente escolhido entre os três nomes escolhidos pelo ministério público estadual.
Outras limitações ao poder derivado estadual: A constituição dos estados não pode condicionar a celebração de convênios celebrados pelo poder executivo à prévia aprovação pela assembleia legislativa. Não pode essa também fixar um prazo para que o poder executivo em sua competência de iniciativa privada legislativa exerça esse poder, sob pena de perdê-la. Não pode a constituição estadual limitar os poderes dos tribunais de contas dos estados, passando suas competências para a assembleia legislativa. Nesse caso o espelho será as competências do Tribunal de contas da União. Não poderá as constituições estaduais impor outros sistemas de governa ou formas de governo. Não poderá declarar uma monarquia em sede estadual, tampouco mudar seus sistema para o parlamentarista. Por fim, não poderá as constituições estaduais criarem ou abolirem os casos de crimes de responsabilidade dos governadores.
Direito Constitucional - Ação Direta de Inconstitucionalidade - Decisão - A Ação Direta de Inconstitucionalidade deve preencher dois pré-requisitos para que seja levada em frente. Deve haver pelo menos oito ministros para que ela comece a ser julgada pelo plenário. Apenas com a decisão de seis ministros a favor ou contra, o pedido da ação será finalmente julgado, em decisão final. Esse aspecto é resultado direto da reserva de plenário exigido para que os tribunais declarem a inconstitucionalidade de uma lei. É interessante ressaltar também que aquele que entra com uma ação direta de inconstitucionalidade almeja que a lei seja declarada inconstitucional. Assim seu pedido será deferido quando o Supremo Tribunal Federal entender que a lei é inconstitucional e será indeferido quando o Supremo entender que a lei é constitucional. Por essa razão se diz que essa ação tem natureza dúplice ou ambivalente.
Por que se diz que a ação direta de inconstitucionalidade apresenta causa de pedir aberta? Basicamente porque o Supremo irá avaliar a lei em relação a todo o ordenamento jurídico brasileiro. Se o Supremo entender que a lei é constitucional, o será em relação a todo o ordenamento jurídico. O mesmo se diga em relação a uma decisão que entenda a lei inconstitucional. É por essa razão também que o Supremo poderá declarar a constitucionalidade ou inconstitucionalidade da lei objeto da ação não apenas pelos fundamentos jurídicos trazidos pelo autor, mas por outros também, que ele sequer citou em sua peça inicial.
Quais são os efeitos principais da decisão do Supremo Tribunal Federal em relação a uma ação direta de inconstitucionalidade? Basicamente temos três efeitos principais. A decisão será ex-tunc, com efeitos retroativos. A decisão terá efeito vinculante e a decisão terá efeito repristinatório em relação à legislação anterior que foi revogada pelo lei inconstitucional.
Qual será o meio adequado para cessar os efeitos de uma lei considerada inconstitucional pelo Supremo e que acabou sendo reconhecida por constitucional por outras autoridades ou por membros do poder judiciário? O caminho será usar uma reclamação que será interposta por qualquer pessoa diretamente no Supremo Tribunal Federal (não havendo legitimidade ativa limitada nesse caso).
Outro aspecto digno de nota é que o efeito vinculante de uma decisão do Supremo Tribunal Federal não terá efeito contra ele mesmo. Ou seja, o STF poderá tomar uma decisão diferente ou rever sua própria jurisprudência caso entenda que deva haver modificação. O mesmo vale para o poder legislativo que não estará de mãos atadas, podendo votar uma lei nova que seja diferente do entendimento da outra lei. Em relação ao poder executivo não haverá efeito vinculante do STF quando esse poder exercer seu poder atípico de editar atos normativos.
Por fim imaginemos a seguinte situação. Lei A revoga Lei B. Depois o STF declara a Lei A inconstitucional. O que ocorrerá coma Lei B? Ela voltará a entrar em vigor, como se nunca tivesse sido revogada, uma vez que a decisão do STF será de efeitos ex-tunc. Como se pode perceber a decisão de mérito em ação direta é, também, dotada de efeitos repristinatórios em relação ao direito anterior, que havia sido revogado pela norma declarada inconstitucional. Esse é o terceiro efeito de uma decisão do STF em relação a uma lei em ação direta de inconstitucionalidade.
Controle Abstrato de Constitucionalidade - Ações Abstratas
Há três ações principais no controle abstrato das normas de um ordenamento jurídico. A ação mais tradicional é a ADIN, Ação Direta de Inconstitucionalidade Essa ação tem como objetivo julgar se uma norma ou lei seria ou não inconstitucional. Caso seja julgada procedente a lei será considerada inconstitucional, não gerando mais efeitos no mundo do Direito. A segunda ação mais lembrada é a Ação Declaratória de Constitucionalidade. Na primeira citada temos como objetivo julgar se uma ação é ou não inconstitucional. Na ADC o objetivo é declarar a constitucionalidade de uma lei ou norma. Por fim existe a ADPF, Ação de Descumprimento de Preceito Fundamental.
Comparando-se as ações abstratas entre si chegamos em algumas curiosidades interessantes. O pedido na ADIN é pela Inconstitucionalidade das Leis e atos normativos Federais e Estaduais. Leis do DF também serão objeto, desde que de competências estaduais. Na ADC o que se pede na verdade é uma declaração que as Leis a atos normativos apenas federais sejam declarados constitucionais. (percebe a diferença básica com a ADIN). Na ADPF já temos um aspecto mais amplo, pois o autor pode pedir não apenas a inconstitucionalidade, mas também a constitucionalidade. E tem mais: na ADPF as Leis que serão objetos da ação podem ser federais, estaduais e até mesmo, pasmem, municipais. E também a ADPF pode analisar Leis e atos pré-constitucionais, algo não possível nas duas primeiras ações abstratas.
Outro aspecto interessante: Na ADIN não é exigido a comprovação de controvérsia relevante sobre a aplicação da Lei em questão. Mesmo que uma Lei não tenha sido fruto de ampla controvérsia dentro do poder judiciário, ela poderá ser objeto de uma Ação Direta de Inconstitucionalidade. Nas demais é necessário essa exigência. Tanto na ADC como na ADPF não haverá análise da norma se ela não estiver no centro de um amplo debate e polêmica envolvendo decisões judiciais conflitantes nas instâncias inferiores. O prazo de validade de uma medida cautelar dada em uma ADC terá o máximo de 180 dias. Esse prazo simplesmente não existirá em uma ADIN e nem em uma ADPF.
Ação Direta de Inconstitucionalidade Interventiva
A Intervenção federal e a intervenção estadual são previstas na constituição federal de 1988. A intervenção federal depende de representação interventiva do Procurador-Geral da República perante o Supremo Tribunal Federal. Nesse caso teríamos uma intervenção da União em algum estado da federação. A intervenção estadual acontece através de ato do Procurador-Geral de justiça perante o tribunal de justiça de seu estado. Nesse caso será o estado federado que irá intervir em algum município dentro de suas fronteiras estaduais. A intervenção é uma exceção, pois a regra geral constitucional sempre irá preservar a autonomia de todos os entes estatais.
E quando se dará a intervenção? As hipóteses são taxativamente determinadas pela própria constituição federal. Entre as mais comuns estão o desrespeito à decisão judicial e o descumprimento dos percentuais que devem ser investidos em saúde e educação pelos estados e municípios. Aqui também cabe duas informações importantes: não existe na constituição a chamada "intervenção militar". As forças armadas não tem poder para investir contra os poderes constituídos da nação brasileira. As forças armadas só podem atuar para a preservação da democracia e nunca usada para destruir as instituições democráticas. Outra observação importante é que a intervenção federal é considerada uma das facetas do controle de constitucionalidade do direito brasileiro.
A intervenção precisa da atuação do órgão responsável por sua atuação (no caso federal Procurador-Geral da República). Precisa ainda ser julgada procedente pelo Supremo Tribunal Federal. E além disso precisa contar com a atuação do presidente da República que através de decreto irá colocar a intervenção federal em movimento. Essa ação é chamada de "Ação direta de inconstitucionalidade interventiva".
A ação direta de inconstitucionalidade interventiva procura na maioria das vezes atacar atos concretos de governadores e prefeitos. Também geralmente é utilizada quando há omissão ou descumprimento de lei federal. A chamada "ação de executoriedade de lei" surge quando estado se recusa a cumprir lei federal e o procurador-geral da república precisa entrar com ação no Supremo Tribunal Federal para superar esse impasse. Também manejada em relação aos princípios sensíveis da constituição federal.
E quais seriam esses princípios sensíveis? Forma republicana e democrática de governo, direitos da pessoa humana, autonomia municipal, prestação de contas da administração pública federal direta e indireta, aplicação do mínimo em saúde e educação.
Quem decreta a intervenção federal? Apenas o chefe do poder executivo e não o poder judiciário. A atuação do poder judiciário porém é condição para que o poder executivo venha a agir. Na decisão o poder judiciário apenas vai constatar se houve mesmo violação de princípios sensíveis da constituição ou se ato estadual se recusou a cumprir lei federal. Uma vez que o presidente da república toma a decisão pela intervenção federal essa decisão não poderá ser anulada pelo poder legislativo, ou seja, não sofre controle por parte desse outro poder. Essa é uma prerrogativa própria do chefe do poder executivo. O decreto do chefe do poder executivo vai trazer os meios e o tempo de duração da intervenção.
A Revolução Francesa e o Constitucionalismo
É curioso notar que logo após a revolução francesa, os revolucionários colocaram a lei em um patamar intocável. Consideravam a lei escrita como monumento de perfeição e em razão disso impediam que o poder judiciário pudesse interpretar a lei ou até mesmo integra-la em uma decisão judicial. Sempre que surgia uma dúvida o poder judiciário tinha que consultar o parlamento para que esse divulgasse uma interpretação legislativa. Esse sistema é considerado ou chamado de sistema legalista puro.
O tempo passa, a sociedade se torna mais complexa e o velho sistema legalista se torna completamente ineficiente e obsoleto. A escola austríaca, com destaque para Kelsen, veio e mudou todo esse paradigma jurídico. Agora a Constituição iria ocupar o topo da pirâmide do ordenamento jurídico. Todas as normas e todas as leis ficariam abaixo da constituição. Surge assim a noção de inconstitucionalidade das leis, o que causa a ruptura do velho sistema que dizia que toda lei proveniente do parlamento era perfeita e intocável.
Kelsen cria assim uma hierarquia das normas jurídicas, como se essas formassem uma pirâmide e no topo da pirâmide estaria a constituição. Nenhuma dessas leis inferiores poderiam contrariar a constituição que estava no topo. A carta magna ocupava não apenas o ponto mais alto de um ordenamento jurídico como também lhe dava validade. Uma lei na base da pirâmide jurídica tinha que ser validada pela constituição em seu topo. O mesmo valia para a interpretação.
Kelsen e seus seguidores também criaram a necessidade de existência de uma corte constitucional, que viesse a decidir o que era ou não constitucional. No Brasil dos dias atuais a corte constitucional é o Supremo Tribunal Federal que diz de forma definitiva se uma lei é ou não constitucional. Com isso surge o chamado estado democrático de direito. O sistema legalista, com amplos poderes dado ao poder legislativo mostrou-se caótico, desorganizado e muitas vezes corrupto. O sistema constitucional criado por Kelsen se revelou o melhor e mais duradouro alicerce de um sistema de leis coeso e reacional.
Ação Direta de Inconstitucionalidade Interventiva - Peculiaridades
Embora estudada juntamente com as outras ações abstratas de controle da constitucionalidade, essa ação tem aspectos bem peculiares, singulares. Essa ação não visa declarar ou determinar a inconstitucionalidade de uma lei. Nada disso. Essa ação é usada para atos concretos, de ação ou omissão, de estados membros ou municípios. No primeiro caso a intervenção será feita pelo presidente da república e no segundo caso pelo governador do estado sobre determinado município.
Porém antes de chegar nessas autoridades máximas do poder executivo, a ADI Interventiva passa por um determinado procedimento. No caso de intervenção sobre estado membro da federação, terá que haver a representação do procurador-geral da república junto ao Supremo Tribunal Federal. No caso de intervenção em município essa intervenção se dará através do procurador-geral de justiça perante o tribunal de justiça local, de cada estado.
Em ambos os casos o poder judiciário (seja da união ou do estado) terá que acatar ou deferir o pedido do procurador em questão, para só depois que deferido o pedido ser enviado para o chefe do poder executivo. Um detalhe importante é que não poderá haver qualquer medida do poder legislativo (congresso ou assembleia legislativa) que tira a discricionariedade do chefe do poder executivo nesse tipo de ação interventiva.
No caso de intervenção da união sobre estados, conforme já foi escrito, essa representação interventiva (a verdadeira petição inicial desse tipo de ação) será oferecido ao STF pela PGR. Em que casos? No caso de ofensa aos princípios sensíveis, como por exemplo, estado que esteja desrespeitando os princípios republicanos, democráticos, etc. Também haverá no caso de descumprimento de lei federal, quando esse tipo de ação ganha denominação própria chamada Ação de executoriedade de lei federal). E no caso de intervenção de estado sobre município? Nesse caso o PGJ (procurador-geral de justiça) irá peticionar ao TJ (Tribunal de Justiça) a ação de intervenção.
Pablo Aluísio.
